Redazione Venetinet
1) Autonomia De Jure, centralismo de facto
1a) Definizioni fondamentali
Autonomia
Possibilità per un soggetto di svolgere le proprie funzioni senza ingerenze o condizionamenti da parte di terzi. Prerogativa degli enti pubblici territoriali (Regioni, Province e Comuni) che consiste nel riconoscimento di un potere impositivo autonomo per ottenere risorse da usare nel perseguimento degli interessi della collettività amministrata, secondo un proprio indirizzo politico amministrativo distinto da quello statale.
Federalismo
Condizione di un insieme di entità autonome (STATI!), legate tra loro dal vincolo di un patto (in latino, appunto, foedus, «patto, alleanza»). In senso più ampio si parla di federalismo in riferimento ad un crescente decentramento nella gestione pubblica, in cui si vorrebbe attribuire ai singoli enti locali una maggiore autonomia nella raccolta delle imposte e nell’amministrazione delle proprie entrate e delle spese
1b) Che cosa abbiamo adesso, effettivamente?
Né autonomia, né federalismo e nemmeno decentramento. Infatti:
nel 1995 la spesa decentrata (Regioni ed enti locali) era pari al 44,4% del totale della spesa pubblica al netto di interessi e previdenza, mentre lo Stato gestiva la parte preminente della spesa (56,6%); nell’arco di un quinquennio i rapporti di forza Centro-Periferia si sono invertiti, poiché nel 2000 la spesa locale valeva il 56,7% del totale. Tuttavia, con le politiche di risanamento dei conti pubblici nazionali (dal 2010 in poi), la quota di spesa delle Amministrazioni locali è regredita sensibilmente fino ad attestarsi al 53,4%: per trovare un livello inferiore bisognerebbe risalire fino al 1999.
Nota: spesa pubblica consolidata al netto degli interessi e degli Enti previdenziali
1c) Sistemi di controllo nella pubblica amministrazione vs la responsabilità degli enti locali e fonti di sprechi
In teoria : per essere efficace ai fini del governo dell’istituzione, il controllo deve rivolgersi alla verifica del corretto perseguimento degli obiettivi istituzionali dell’ente, deve essere connesso alla strategia e alla politica perseguita della PA.
In realtà: il controllo è rivolto a specifiche questioni tecniche connesse ai sistemi di rilevazione economica e a questioni giuridiche, dando per scontato le finalità dell’istituzione e senza mai interrogarsi in modo adeguato su quali siano le metodologie e le tecniche che meglio si adattavano alle amministrazioni pubbliche, ossia quelle più utili ai fini della loro governance.
Dove ci sono più controlli si genera maggiore complicazione amministrativa fra enti pubblici.
Scarsa è la diffusione nella PA di una cultura effettivamente orientata ai principi di “responsabilizzazione” e di “trasparenza” dei risultati gestionali, che mina alla base l’efficacia e l’utilità potenziale dei controlli interni.
Obiettivo dovrebbe essere : razionalizzare l’organizzazione della struttura amministrativa e la gestione della sua attività, ottimizzando la tutela del pubblico interesse.
1d) Il Centralismo costa troppo
(*) Parametrizzazione delle spese di funzionamento a parità di spesa decentrata (Media UE=1).
Dall’analisi dell’indice di funzionamento standardizzato, che esprime il costo della macchina amministrativa a parità di spesa decentrata, si nota chiaramente che gli Stati federali hanno costi di funzionamento minori di quelli registrati dai Paesi unitari.
Tale indice colloca Germania e Spagna in testa alla graduatoria dell’efficienza europea. L’Italia occupa solamente la dodicesima posizione di questa classifica: escludendo i nuovi membri UE, le spese di funzionamento per l’Italia salirebbero oltre il riferimento medio europeo.
Si può ragionevolmente affermare che l’autonomia e il federalismo sono in grado di stimolare una maggiore efficienza amministrativa da parte delle strutture pubbliche, in ragione di un migliore rapporto tra i costi sostenuti e le competenze assegnate.
1e) Il non federalismo: una spesa per alcune regioni, un privilegio per altre
L’Italia si configura come lo Stato nel quale la pubblica amministrazione esercita la maggiore redistribuzione interna delle risorse per realizzare la coesione nazionale. Il totale infatti delle risorse che ogni anno in Italia vengono trasferite dalle regioni più ricche a quelle più povere (che definiamo residuo fiscale) ammonta a circa 80 miliardi di euro; a questi si aggiungono i circa 10 miliardi di euro dell’UE (coesione comunitaria). Nonostante ciò le aree più deboli non hanno conseguito quella crescita economica che si è invece realizzata in altre aree economicamente più arretrate nell’UE.
Nella media 2011-2013 undici regioni presentano un residuo fiscale attivo, ovvero danno più di quanto ricevono. Le rimanenti nove aree, tra cui i territori amministrati dalle Regioni a statuto speciale Sicilia e Sardegna, fanno registrare un residuo fiscale passivo, con importi pro capite particolarmente rilevanti.
Il Veneto ha registrato in media un residuo fiscale pari a 19,4 miliardi di euro, ossia 3.973 euro per abitante, collocandosi nelle prime posizioni delle regioni in avanzo fiscale (Lombardia 5.792 euro, Emilia-Romagna 4.469 euro).
1f) Il costo della burocrazia statale: il mancato trasferimento del personale pubblico
L’Italia è uno Stato in cui l’allocazione delle competenze non corrisponde a quella delle risorse. Le Amministrazioni locali gestiscono circa il 50% della spesa ma hanno a disposizione solo il 43% del personale pubblico.
L’Italia è un caso quasi unico in Europa: negli Stati Federali le Amministrazioni locali assorbono in media il 69% della spesa e quasi l’83% del personale, mentre nei Paesi non federali gestiscono il 41% della bilancio pubblico con il 55% dei dipendenti.
Per allinearsi agli Stati Federali sarebbe necessario uno spostamento dal Centro alla Periferia di oltre 680 mila dipendenti, con una crescita del numero del personale delle Amministrazioni locali del 45% ed un contestuale ridimensionamento del pubblico impiego a livello centrale
(a) in percentuale sul totale della spesa al netto degli Enti previdenziali, anno 2011
(b) personale delle Amministrazioni territoriali in % sul totale del personale pubblico, 2011
1g) Tagli in «Periferia»: i sacrifici delle Autonomie
Non solo il processo di riforma federale si è fermato ma si è registrato anche un vero e proprio passo indietro sulla strada dell’autonomia locale. Dal varo della riforma federale al 2012 le entrate delle amministrazioni centrali sono aumentate di 10 miliardi di euro, mentre quelle degli Enti di previdenza addirittura di 27 miliardi; diversamente, le risorse a disposizione delle Amministrazioni locali si sono ridotte di 10 miliardi di euro.
Sulla base degli ultimi dati di finanza pubblica disponibili, gli introiti delle Amm. locali tra il 2012 e il 2015 si sono ridotti di altri 12 miliardi.
Nell’intero arco temporale considerato (2009-2015), Regioni ed enti locali hanno subito un’erosione delle risorse disponibili valutabile in 22 miliardi di euro.
1h) Squilibri di efficienza tra regioni
In Italia i livelli di spesa pubblica sono differenti nelle diverse regioni. Per superare le difficoltà di definizione dei costi (fabbisogni di spesa) standard, abbiamo determinato una “spesa territoriale ottimale” combinando tre parametri (consumi intermedi, dipendenti pubblici e costo del personale).
- Il territorio di riferimento per la spesa delle Amministrazioni centrali (relative alle 15 Regioni ordinarie) è la Lombardia, in quanto fornisce la combinazione più soddisfacente tra livello di spesa pubblica e numero di dipendenti pubblici.
- Per le Amministrazioni locali, la scelta del territorio benchmark è caduta sul Veneto, poiché evidenzia livelli di spesa pubblica contenuti, combinati a buone performance sul piano qualitativo dei servizi.
- I territori riferibili alle Regioni a statuto autonomo sono stati considerati nel loro complesso, senza distinguere tra spesa centrale e spesa locale. Ipotizzando che in tutte le aree del Paese il livello quali-quantitativo dei servizi pubblici sia il medesimo, si è optato per applicare ai territori autonomi i parametri medi relativi al complesso delle Amministrazioni centrali e locali di Lombardia e Veneto.
1i) Possibili risparmi con i “costi ottimali”
(1) Amministrazioni periferiche dello Stato nei 15 territori a statuto ordinario
(2) Regioni ed enti locali dei 15 territori a statuto ordinario
(3) Amministrazioni centrali e locali dei 6 territori a statuto speciale
(4) Stima spesa delle Istituzioni statali non periferiche
Il risparmio di spesa teorico a seguito dell’applicazione dei costi ottimali: le spese di funzionamento delle Amministrazioni pubbliche potrebbero ridursi di 32 miliardi, vale a dire il 13% in meno rispetto all’assetto attuale.
I risparmi complessivi, che equivarrebbero al 2% del Pil, sarebbero assicurati da un taglio del 19% nelle Amministrazioni centrali e nelle istituzioni statali (rispettivamente -11,7 e -2,4 miliardi di euro), da una decurtazione del 16% delle spese nei Territori autonomi (-6,3 miliardi) e da una riduzione del 9% a carico delle Amministrazioni locali.
2) I Danni del centralismo
2a) Diminuisce la competitività dell’Italia nel contesto europeo
La pressione fiscale nel nostro Paese ha raggiunto, ormai da molto tempo, livelli elevatissimi.
Nel 2014 la pressione fiscale dell’Italia è pari al 43,5% del Pil: si tratta di un livello superiore alla media dei Paesi considerati (38,4%) ma comunque ampiamente inferiore a Danimarca, Francia e Belgio. All’interno del gruppo di Paesi analizzato, la Svizzera manifesta il valore più basso della pressione fiscale, pari al 27,4% del Pil.
(a) in percentuale sul Pil, anno 2014
(b) punteggio compreso tra un minimo di 1 e un massimo di 7, anno 2014-15
Nota: per la Svizzera il dato della pressione fiscale si riferisce al 2013
Il Global Competitiveness Index (GCI) misura il grado di competitività di un Paese: in una scala che va da un punteggio minimo di 1 ad un massimo di 7, la PA italiana fa registrare appena 3,2 punti, a fronte dei 4,6 punti della Francia, dei 5 punti del Belgio, dei 5,2 punti della Danimarca. Su tutti spicca la Finlandia che, con 6,1 punti, si distingue per avere la PA maggiormente competitiva.
2b) Elevato indebitamento delle Amministrazioni centrali
Il debito pubblico è in continua crescita: nel 2015 ha raggiunto i 2.170 miliardi di euro, pari al 133,3% del Pil, quasi 30 punti percentuali oltre il debito del 2008.
Nel 2015 il debito dell’Amministrazione centrale ammontava a 2.077 miliardi di euro, mentre quello delle Regioni e degli Enti locali era decisamente inferiore: pari a 92,3 miliardi di euro. Il debito in capo agli Enti previdenziali, invece, era di soli 117 milioni di euro.
Al netto dei titoli pubblici, che emette per coprire il fabbisogno della Pubblica amministrazione, lo Stato centrale presenta un livello di indebitamento più che triplo rispetto a quello delle Amministrazioni locali (Regioni, Province e Comuni).
2c) Alta imposizione fiscale sulle imprese
Le manovre degli ultimi anni hanno cercato di contenere la spesa pubblica: tuttavia, la spesa continua a crescere passando dal 47,8% nel 2008 al 50,6% sul Pil nel 2015 (al netto dell’economia sommersa questa quota aumenterebbe al 60%).
Il risanamento dei conti pubblici è passato attraverso l’innalzamento della pressione fiscale che nel 2014 tocca il 43,4% del Pil (1,9 p.p. rispetto al 2008 e diventa 55% al netto dell’economia sommersa).
2d) La spesa pubblica in Italia: un macigno sulla strada dello sviluppo
- non responsabilizza i centri di spesa con la titolarità al prelievo fiscale;
- non premia chi sa risparmiare con l’efficienza delle strutture pubbliche e la qualità dell’ organizzazione del lavoro nella PA;
- non valuta gli effetti della spesa in relazione alla programmazione politica degli investimenti.
2e) Aumento delle tasse: confronto Italia – Irlanda
2f) Evasione fiscale nel territorio
La lotta all’evasione fiscale è uno degli elementi che maggiormente hanno caratterizzato le recenti politiche di risanamento dei conti pubblici degli Stati europei, in particolare dell’Italia. La presenza di una spesa pubblica rigida e di un livello di pressione fiscale già elevato hanno contribuito inevitabilmente al potenziamento della lotta all’evasione e all’elusione fiscale.
Da alcuni dati dell’Agenzia delle Entrate si evince che il fenomeno dell’evasione fiscale non si distribuisce in maniera omogenea sul territorio nazionale: la percentuale di imposte evase (se si escludono i redditi tassati alla fonte, ovvero stipendi, pensioni, interessi su Bot e conti correnti) arriva addirittura al 66% in alcune aree del Sud.
2g) La spesa pubblica in Italia nel 2015 – principali elementi di criticità della spesa
| La spesa pubblica supera il 50% del Pil: 830 miliardi di euro |
| Prevale la spesa corrente, pari al 49% del Pil (oltre il 90% della spesa pubblica), ridotte le risorse per gli investimenti, pari al 4,3% del Pil |
| Consumi intermedi (spese di funzionamento): 89 miliardi di euro, pari al 5,8% del Pil |
| Quanto della spesa per risorse e tempo dedicati al controllo e agli adempimenti burocratici? 10%? |
 |
| C’è un problema di qualità della spesa pubblica |
2h) Diminuzione investimenti della PA
Nonostante le modalità applicative siano differenti, gli effetti su Regioni ed enti locali sono i medesimi. Infatti, anche in ragione della crescente rigidità dei bilanci causata dalle recenti manovre finanziarie, gli sforzi tesi a garantire l’adempimento degli obiettivi imposti dal Patto di stabilità si sono indirizzati quasi esclusivamente verso le spese in conto capitale
Fonte: elab. su dati Conti Pubblici Territoriali – Agenzia per la coesione territoriale
* Spese pubbliche consolidate della Pubblica Amministrazione per beni e opere immobiliari e per beni mobili, macchinari, etc.
In altre parole, si è cercato di salvaguardare le spese correnti “sacrificando” invece le spese per investimenti, che nel 2013 rappresentano solo il 4,7% della spesa totale.
Tale scelta, per quanto obbligata, produce effetti drammatici per lo sviluppo economico del Paese, visto che circa il 75% della spesa per investimenti è attribuibile alle Amministrazioni locali.
2i) I “buoni propositi”
- Controllare la spesa
- Individuare “costi standard” ottimali
- Applicare il principio di responsabilità
- Attuare il federalismo fiscale
- Onorare i debiti verso le imprese
- Diminuire le tasse
- Aumentare le spese di investimento
- Contrastare l’evasione
- Semplificare i rapporti imprese-PA
- Diminuire i tempi della giustizia
“Se non raggiunge la perfezione, rappresenta perlomeno uno dei migliori risultati conseguiti da una collettività nel tentativo di darsi una costituzione equilibrata e durevole” dove si evidenzia “[…] la superiorità della collettività sull’individualità, del pubblico sul particolare.
Articolo scritto da Gian Angelo Bellati
– Fonte dei dati: Unioncamere del Veneto